Capire le sanzioni economiche contro la Russia: quale la natura giuridica e i risvolti

Il conflitto russo-ucraino ha interessato le azioni politiche dell’Unione Europea influendo sul quadro giuridico normativo europeo non soltanto negli ultimi drammatici giorni, nei quali abbiamo tristemente assistito ad una violazione della sovranità territoriale dello Stato dell’Ucraina per opera della Russia, ma ha avuto inizio nel 2014, precisamente il 6 marzo, quando i capi di Stato e di governo dell’UE condannarono fermamente la violazione ingiustificata della sovranità e dell’integrità territoriale ucraine da parte della Russia, invitandola a ritirare immediatamente le sue forze armate nelle zona dell’Ucraina orientale. Il quadro normativo succedutosi in seguito a tale azioni che, ancora ad oggi, compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, è del tutto complesso, in quanto ha determinato dal 2014 fino al 2022 l’assunzione di atti non legislativi da parte del Consiglio dell’UE; sia decisioni, qualificate da un punto di vista normativo come obbligatorie in tutti i loro elementi, sia regolamenti, aventi le caratteristiche della generalità, dell’integrale obbligatorietà e della diretta applicabilità. Il fondamento normativo che conferisce all’UE il potere di adottare tale misure restrittive è disciplinato dall’art. 215 del Trattato sul Funzionamento dell’UE, in cui si afferma che: “ Quando una decisione (.…) prevede l’interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, adotta le misure necessarie (…) Quando una decisione adottata (…) lo prevede, il Consiglio può adottare misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali”

Le misure restrittive del 2014

Qui di seguito un quadro d’insieme delle misure restrittive adottate nel 2014:

Azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina

1. Decisione 2014/145/PESC, che istituisce divieti di viaggio e congelamento dei beni con un elenco delle persone interessate;
2. Regolamento (UE) n. 269/2014, che fornisce maggiori dettagli sui divieti di viaggio, sul congelamento dei beni e sulle relative deroghe, ponendo le basi per la condivisione delle informazioni tra i paesi dell’Unione e autorizzando i paesi dell’Unione a stabilire delle sanzioni per le violazioni dei divieti e delle restrizioni.

Le azioni della Russia volte a destabilizzare la situazione in Ucraina

1. Decisione 2014/ 512/PESC, che impone sanzioni economiche, compreso il divieto di vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di armi, prodotti a duplice uso e tecnologia, alcune tecnologie di esplorazione e produzione petrolifera e assistenza con beni e tecnologie inclusi nell’elenco comune delle attrezzature militari;
2. Regolamento (UE) n. 833/2014, che integra tali misure stabilendo una base per lo scambio di informazioni tra i paesi dell’Unione e autorizzando i paesi dell’Unione a introdurre norme sulle sanzioni per la violazione dei divieti e delle restrizioni.

Già nella decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, si legge tra i considerando, che la soluzione della crisi sarebbe dovuta risolversi mediante negoziati tra il Governo dell’Ucraina e quello della Federazione Russa, e che, considerate le circostanze, sarebbero dovute essere imposte restrizioni di viaggio e il congelamento dei beni nei confronti delle persone “responsabili di azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, comprese le azioni sul futuro statuto di qualsiasi parte del territorio contrarie alla Costituzione ucraina, nonché delle persone, entità od organismi ad esse associate”. Il fallimento degli accordi di Minsk, raggiunti il 05 settembre 2014 al fine di porre termine alla guerra in Ucraina Orientale e succeduti a diversi tentativi di far cessare le ostilità e i combattimenti nella regione di Donbass, con le previsioni di un cessate il fuoco immediato, uno scambio di prigionieri ed un impegno, da parte dell’Ucraina, di garantire maggiori poteri alle Regioni di Doneck e Lugansk, ha determinato un aggravarsi di tali misure restrittive. Dal tenore di queste decisioni adottate in ragione degli eventi accaduti negli ultimi giorni del mese di febbraio del 2022, si rende del tutto evidente sia che i destinatari di queste misure restrittive siano determinate persone fisiche e giuridiche – ad oggi, si contano in 862 persone e 53 entità –, sia che il giudizio di responsabilità abbia investito condotte poste in essere in violazione delle norme del diritto internazionale. Responsabilità per le quali il Consiglio dell’UE ha rigorosamente motivato le ragioni determinanti l’adozione delle stesse misure. E’ bene rilevare che tali provvedimenti vengono notificati nei confronti dei destinatari, al fine di esercitare il proprio diritto di difesa innanzi al Tribunale dell’UE, le cui decisioni in caso di ricorso per annullamento ex art. 263 TFUE sono impugnabili esclusivamente per motivi di diritto innanzi alla Corte di Giustizia. In concreto, laddove tale decisioni venissero impugnate innanzi alle autorità giudiziarie dei singoli Stati membri, si presume un sindacato del tutto debole ed estrinseco da parte dei giudici chiamati a valutare nel merito la legittimità dei singoli provvedimenti adottati dall’Unione Europea, lesivi della sfera giuridica di alti esponenti della politica e del Governo russo, tra cui gli oligarchi, protagonisti indiscussi delle pagine di cronaca di tutto il mondo in questi ultimi giorni. In altre parole, qualsiasi impugnazione volta ad ottenere l’annullamento nel merito di queste misure dovrebbe avvenire in seno alla stessa Unione Europea che dispone anche le necessarie garanzie giuridiche tipiche di uno Stato di diritto. Fermo restando il principio di leale collaborazione che connota l’esercizio delle funzioni attribuite in capo agli organi dell’UE e alle autorità giurisdizionali dei singoli Stati membri.

Le misure restrittive del 2022

Nel 2022 queste misure si sono progressivamente ampliate e sono state suddivise in tre diversi pacchetti.  Il 23 febbraio 2022 l’UE ha adottato un primo pacchetto di misure comprendente:

• misure restrittive mirate;
• restrizioni alle relazioni economiche con le zone non controllate dal governo delle regioni di Donetsk e Luhansk;
• restrizioni finanziarie.

Il 25 febbraio 2022 l’UE ha adottato un secondo pacchetto di misure comprendente:

• sanzioni individuali nei confronti, tra l’altro, di Vladimir Putin, Sergey Lavrov e dei membri della Duma – Parlamento, ndr – di Stato russa;
• sanzioni economiche.

Il 28 febbraio e il 2 marzo 2022 l’UE ha adottato un terzo pacchetto di misure comprendente:

• l’invio di attrezzature e forniture alle forze armate ucraine attraverso lo strumento europeo per la pace;
• un divieto di sorvolo dello spazio aereo dell’UE e di accesso agli aeroporti dell’UE da parte di vettori russi di ogni tipo;
• un divieto di effettuare operazioni con la Banca centrale russa;
• il blocco dell’accesso a SWIFT per sette banche russe;
• la sospensione delle trasmissioni nell’UE dei media statali Russia Today e Sputnik;
• sanzioni individuali ed economiche nei confronti della Bielorussia.

Il 9 marzo 2022 l’UE ha adottato nuove misure, tra cui:

• il blocco dell’accesso a SWIFT per tre banche bielorusse;
• il divieto di operazioni con la Banca centrale della Bielorussia;
• limiti ai flussi finanziari dalla Bielorussia verso l’UE;
• il divieto di fornire banconote denominate in euro alla Bielorussia;
• restrizioni all’esportazione di tecnologie di navigazione marittima e di radiocomunicazione verso la Russia;
• sanzioni nei confronti di altre 160 persone.

Ma quale sarebbe la natura giuridica di tali misure restrittive e come vengono applicate all’interno degli Stai Membri dell’UE?

Le sanzioni finanziarie internazionali, che rientrano tra le misure restrittive utilizzate per contrastare l’attività di Stati, individui o organizzazioni che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, consistono nel congelare fondi e risorse economiche posseduti in Italia da persone o organizzazioni di un paese straniero e pertanto nel divieto di disporne. Il congelamento dei fondi e delle risorse economiche è anche uno strumento fondamentale nel contrasto al finanziamento del terrorismo. Le sanzioni possono essere adottate o autonomamente decise dall’Unione europea tramite regolamenti del Consiglio, immediatamente esecutivi in ogni Stato membro per assicurarne la tempestiva e contestuale applicazione. Le sanzioni vengono quindi utilizzate come strumento di ritorsioni economiche, adottate come misure di autotutela volte a garantire la certezza e l’effettività delle norme del diritto internazionale poste a tutela della sovranità territoriale degli Stati, al fine di scongiurare qualsiasi conflitto di tipo bellico. Secondo autorevole dottrina in caso di decisioni rivolte a persone fisiche o giuridiche, queste assumono caratteri sensibilmente affini a quelli propri del provvedimento amministrativo nel diritto interno. Provvedimenti che incidono sia sul diritto di proprietà di singoli individui, sia sul divieto di esportazioni di alcuni tipologie di prodotti e beni volti a destabilizzare la situazione ucraina. Il Decreto Legislativo 22 giugno 2007, numero 109, è invece lo strumento normativo utilizzato in Italia al fine di congelare le risorse economiche – stimate in 143 milioni di euro – e riferibili a cittadini russi inclusi nell’elenco dettagliatamente contenuto all’interno delle fonti normative europee, così come pubblicate all’interno della Gazzetta Ufficiale dell’UE.