Accordo con la Libia: se non lo annullate, almeno rispettate la Costituzione
Il prossimo 2 novembre sarà tacitamente rinnovato, salvo ripensamenti dell’attuale governo giallorosso, l’accordo con la Libia (memorandum d’intesa) firmato il 2 febbraio del 2017 dal Governo Gentiloni. Il contenuto del memorandum è ormai noto a molti. Questo tipo di accordo in forma semplificata e senza un passaggio parlamentare, previsto dall’articolo 80 della Costituzione, fa parte di una più ampia politica europea della gestione dei flussi migratori di cosiddetta esternalizzazione.
Le politiche di esternalizzazione si verificano quando gli stati cercano di sfruttare regimi giuridici concorrenti o nuove modalità di governance al fine di limitare, spostare o eludere obblighi legali altrimenti dovuti. In effetti, il memorandum prevedeva l’esternalizzazione alla Guardia costiera libica delle operazioni di ricerca e salvataggio nel Mediterraneo centrale e il successivo processo di registrazione e ‘accoglienza’ nei centri di detenzione gestiti dal ministero dell’Interno libico.
L’esternalizzazione della gestione dei confini per bloccare i flussi migratori è ormai una pratica diffusa e sostenuta da quasi tutti gli stati membri dell’Unione europea. Introdotta formalmente dopo il summit europeo della Valletta nel 2015, è poi stata perseguita in forme diverse dall’Ue e da alcuni dei suoi stati membri.
Esempi di tali politiche sono l’accordo Ue-Turchia, il memorandum Italia-Libia e l’accordo Spagna-Marocco. Questi accordi fanno parte di una più ampia trasformazione, particolarmente evidente nel contesto europeo di ‘controllo remoto’ o di ‘controllo a distanza’ dei confini, e quindi dei flussi migratori.
L’Unione europea e i suoi stati membri, nella gestione dei flussi migratori, mirano a esternalizzare le attività di controllo verso paesi terzi attraverso una serie di strumenti legali (hard law) e quasi legali (soft law). Il memorandum rientra nei tipi di accordi di soft law poiché è stato firmato in forma semplificata senza il passaggio parlamentare previsto dall’articolo 80 della Costituzione. Questa espropriazione del controllo parlamentare solleva questioni essenziali relative alla validità giuridica dello stesso memorandum, come sottolineato nella recente sentenza del Tribunale di Trapani.
Il governo Gentiloni ha preferito un accordo di soft law in forma semplificata per ampliare il suo campo d’azione e per rendere le sue disposizioni più snelle e tempestive, dal momento che una discussione parlamentare avrebbe richiesto tempi ben più lunghi. Se il governo italiano avesse usato una procedura legislativa ordinaria, con significative clausole che prevedevano un monitoraggio proattivo dell’accordo, molto probabilmente le atrocità commesse nei centri di detenzione libici si sarebbero potute, se non eliminare del tutto, certamente ridurre.
Ora questi vizi di procedura e di forma si rivedono nella discussione del governo giallorosso sul rinnovo del memorandum con la Libia. Sarebbe opportuno sottolineare – prima del suo probabile rinnovo – alcune modifiche che potrebbero almeno migliorare un accordo che, in realtà a ben vedere, sarebbe tuttavia da rinegoziare da zero. Comunque viviamo in un mondo dove la realpolitik ha spesso la meglio sulla tutela dei diritti umani tanto cara all’Ue.
Il memorandum, data la sua natura soft, non contiene regole dettagliate per rendere efficace l’accordo, ma si limita a indicare linee generali, spesso lasciando spazio libero alla cosiddetta controparte libica. Ma qual è la controparte libica in uno stato con due governi che si fronteggiano in una guerra civile?
Già nel febbraio 2017, il governo italiano non aveva ricevuto le garanzie necessarie sulla protezione dei diritti umani dei migranti nei centri di detenzione e nelle operazioni della guardia costiera libica. L’attuale governo italiano dovrebbe almeno includere una disposizione che consentisse a una delegazione del governo di visitare i centri di detenzione, per attuare il rispetto dell’articolo 5 del memorandum, che prevede il rispetto degli obblighi e degli accordi internazionali sui diritti umani.
Non basta il monitoraggio dei centri delle Organizzazioni Internazionali perché, come è emerso da diverse inchieste, le visite sono comunicate precedentemente a chi gestisce i centri cosi da poter accogliere gli osservatori in centri ‘modello’. Senza contare che la maggior parte dei migranti è detenuta in centri non governativi controllati dalle milizie libiche. Inoltre, forse l’unico strumento di negoziazione con la cosiddetta controparte libica potrebbe essere la minaccia di ridurre i finanziamenti alle forze libiche che gestiscono i centri di detenzione e le operazioni in mare. Al momento, però, queste modifiche non sembrano essere all’ordine del giorno dell’attuale governo.
Il governo italiano preferisce invece attenersi ad un miope realismo politico per mantenere l’efficacia politica del memorandum: la diminuzione degli sbarchi. Tuttavia, senza prevedere garanzie serie ciò manterrebbe intatta l’efficacia materiale del memorandum e quindi del rispetto dei diritti umani. Inoltre, va sottolineato che in questo scenario anche l’Ue non è riuscita a rappresentare un valido organo di controllo. Infatti, continua a fornire importanti aiuti finanziari alla Libia senza imporre un significativo grado di condizionalità.
Alla luce di tutto ciò, l’attuale governo italiano per manifestare la tanto sbandierata discontinuità dovrebbe perlomeno far passare al vaglio del parlamento il memorandum. Se invece il governo dovesse decidere di rinnovarlo senza modifiche significative, si renderà complice – come i governi Gentiloni e Conte I – di probabili crimini contro l’umanità commessi nei centri di detenzione libici e durante le operazioni di ricerca e salvataggio in mare della guardia costiera libica.